黨內(nèi)監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的重大課題,，黨中央,、中央紀(jì)委高度重視,。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上指出：“對我們黨來說,，外部監(jiān)督是必要的,，但從根本上講,，還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督,?！秉h內(nèi)監(jiān)督也是中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的難題,，難就難在執(zhí)政黨如何有效地自己監(jiān)督自己,。學(xué)習(xí)毛澤東在《抗日游擊戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題》中提出的“內(nèi)線作戰(zhàn)中的外線作戰(zhàn)”軍事思想,，不妨將黨內(nèi)監(jiān)督視為“戰(zhàn)略的內(nèi)線作戰(zhàn)”，將對某一具體黨組織及其成員的監(jiān)督視為“戰(zhàn)役和戰(zhàn)斗的外線作戰(zhàn)”,，進(jìn)而可以提出一個黨內(nèi)監(jiān)督的新原則——組織內(nèi)的外部監(jiān)督,。這一原則的提出，將對黨內(nèi)監(jiān)督工作的理論,、體制,、機(jī)制、制度建設(shè)產(chǎn)生極其重要的影響,。

    組織內(nèi)的外部監(jiān)督的基本定義

    組織內(nèi)的外部監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的一個原則,，其基本概念是，在中國共產(chǎn)黨中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)下,，對黨的地方組織、黨的基層組織,、黨組及其成員實施監(jiān)督,，由這個黨組織之外負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的黨的組織,、機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行。

    組織內(nèi)的外部監(jiān)督不是在黨內(nèi)建立反對派,、別動隊,。其監(jiān)督權(quán)力有所轉(zhuǎn)移，但不變更黨的地方組織,、基層組織和黨組基本的地位、職權(quán),、作用,。其監(jiān)督方式，堅持以政黨的方式進(jìn)行,，不搞黨內(nèi)公檢法,。其根本目的，是克服權(quán)力干擾,、利益干擾,、人情干擾，提高監(jiān)督工作的有效性,。

    組織內(nèi)的外部監(jiān)督不是排他的。作為某一個具體的黨組織,，其原有的內(nèi)部監(jiān)督仍然存在,。比如，在民主集中制原則下的相互監(jiān)督,，領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)分管紀(jì)律檢查工作的成員的監(jiān)督,，黨員按照權(quán)利義務(wù)提出建議、揭發(fā)檢舉,、向上級組織報告,，等等,。

    組織內(nèi)的外部監(jiān)督也不僅僅是上級對下級的監(jiān)督。上級對下級的監(jiān)督是一種縱向的監(jiān)督,，組織內(nèi)的外部監(jiān)督則包括了縱向和橫向的監(jiān)督,，強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)部與外部的區(qū)別，把一部分監(jiān)督權(quán)從黨的地方組織,、基層組織和黨組內(nèi)部分離出來,，對其實行多維度的異體監(jiān)督，有利于解決上級監(jiān)督的疏漏和內(nèi)部監(jiān)督的弱化,。

    組織內(nèi)的外部監(jiān)督的實踐基礎(chǔ)

    組織內(nèi)的外部監(jiān)督作為一種監(jiān)督原則,，是一種理論創(chuàng)新，但黨內(nèi)監(jiān)督的鮮活實踐,，早已為其打下了堅實的基礎(chǔ),。這些實踐措施，有些屬于上級對下級的監(jiān)督,，有些則不完全屬于這個范圍。

    2003年12月中央頒布的《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定了監(jiān)督的10項制度,，其中的重大問題的報告與請示,、信訪處理、巡視,、輿論監(jiān)督等，都可以歸入從外部對黨委（黨組）進(jìn)行監(jiān)督的范圍,。黨的十八大以來,，更是措施頻出,，越來越趨向于強(qiáng)化上級對下級的監(jiān)督，來解決內(nèi)部監(jiān)督效果不好的問題,。影響最大的就是“兩個為主”“兩個全覆蓋”和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》,。

    按照規(guī)定，黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作,。2013年11月黨的十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,，明確提出了強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)的“兩個為主”：查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主,，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告,；各級紀(jì)委書記,、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主,。限制了黨委（黨組）對自身存在問題的自由裁量權(quán)和處置權(quán),，增加了各級紀(jì)委的相對獨立性和權(quán)威性,。

    《決定》還明確規(guī)定了加強(qiáng)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和巡視工作的“兩個全覆蓋”：全面落實中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu),，派駐機(jī)構(gòu)對派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé),；改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度,，做到對地方,、部門、企事業(yè)單位全覆蓋,。實踐中,，中央和省級派出紀(jì)檢組多采用對幾個部門綜合派駐的方式,，其人員的人事任免,、經(jīng)費保障等全部由派出紀(jì)委負(fù)責(zé),，不再參與駐在部門的工作分工,，減少干擾專司監(jiān)督,；中央巡視組在巡視省部級黨委（黨組）的過程中,，向下延伸一級到兩級,，實現(xiàn)了深化對省部級的了解和下向延伸監(jiān)督的作用,。

    2016年6月中央政治局會議通過的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》,，更是努力把上級對下級的監(jiān)督推進(jìn)到剛性化的階段。

    近年來,，很多市,、縣針對基層直屬部門單位小、人員少,、人情重,、監(jiān)督力量分散薄弱、監(jiān)督效果不好的情況,，把派駐紀(jì)檢組從駐在部門剝離出來,，成立了聯(lián)系若干部門的紀(jì)工委或協(xié)作組,；有的試點單位干脆把派駐人員全部收歸派出紀(jì)委，實現(xiàn)集中的,、規(guī)?；摹I(yè)化的管理,；在全覆蓋的問題上,，實現(xiàn)了有效監(jiān)督工作的全覆蓋，而不是簡單的監(jiān)督人員的全覆蓋,。加大了外部監(jiān)督的力度,，效果特別明顯。

    另外,，在國家治理的其他領(lǐng)域,，也有類似的做法。比如,，在司法體制改革中,，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，進(jìn)一步排除外界因素對司法工作的干擾,，促進(jìn)司法獨立,、司法公正。

    組織內(nèi)的外部監(jiān)督的必要條件

    采取組織內(nèi)的外部監(jiān)督是有條件的,，這些條件中國共產(chǎn)黨已經(jīng)具備。

    必須有布局的空間,。把監(jiān)督的主要或部分權(quán)力從一個黨組織內(nèi)部分解出來,，由縱向或橫向的其他力量來行使，為的是避開“同體監(jiān)督”的種種弊端,。縱向上應(yīng)當(dāng)有一級甚至二級以上的空間,，橫向上則應(yīng)當(dāng)以“關(guān)聯(lián)不多”做最低空間標(biāo)準(zhǔn),。我黨8800余萬黨員所在的各級黨組織，與整個國家的行政,、司法,、事業(yè),、國企等單位基本匹配設(shè)置,，空間大到了任何個人無法左右的程度，給組織內(nèi)的外部監(jiān)督提供了布局的足夠空間,，完全可以組織起多維度的監(jiān)督制約。這種優(yōu)勢是世界上其他所有黨派都不具備的,。

    必須有實際的需求,。有需求才有動力。在長期執(zhí)政的環(huán)境下,，地方黨組織,、基層黨組織、黨組自我監(jiān)督的效果弱化,，出現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督難,、一把手監(jiān)督難,、監(jiān)督者與被監(jiān)督者同化等等情況。而很多在管理層面的努力,，提要求,、定制度、搞教育,、抓整改,，效果不盡理想。向改革尋思路,、要效果,，已經(jīng)成為全黨的一種共識，一種迫切的需求,。

    必須有懲戒的支撐,。沒有懲戒監(jiān)督就沒有意義。內(nèi)部監(jiān)督“拉下臉”很難,，“打板子”更難,，因此才會功能弱化。外部監(jiān)督一定要把懲戒這個“脊梁”挺起來,，才能實現(xiàn)使監(jiān)督更有效的目的,，否則什么樣的原則、模式,、體制,、機(jī)制都是銀樣蠟槍頭,，不如不做,。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》,，把十八大以來從嚴(yán)治黨推到了一個新的高度，為改革監(jiān)督模式奠定了堅實的基礎(chǔ),。

    必須有頂層的推動,。中國共產(chǎn)黨能夠解決自身存在的問題，具有自我革命的意識和能力,，但不等于說每個具體的黨委（黨組）都能夠自己革自己的命,。相反，我們的很多改革之所以不成功,，正是由于把改革的權(quán)力賦予了地方,、系統(tǒng)、部門自己，他們在改革中顧及利益,，不能徹底革命,，而是邊改革邊爭取新的利益。為了破解這一難題,，中央屢出舉措,，決心之大,、推力之大毋庸置疑,。同理，把監(jiān)督自己的權(quán)力交給別人,，盡管是組織內(nèi)的人，也是一件不太舒服的事情,；把對別人的監(jiān)督權(quán)收上來,，幾乎等同于觸動別人的利益，也非易事,；改變一貫的模式,，不同意見會非常之多。因此,，強(qiáng)有力的頂層推動是非常必要的,。